作为一种“政府对拟征收不动产的管制措施[1]，房屋一旦纳入征收范围，限制对房屋事实处分与法律处分的措施就会随之而来。590号令第16条第1款规定，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。第2款规定，房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。

        暂停处分措施由来已久，主要是防止被原产权人（被拆迁人、被征收人）的机会主义行为，增大征收项目的成本。1991年《城市房屋拆迁管理条例》第十一条[2]与2001年《城市房屋拆迁管理条例》（国务院305号令）第十二条均有规定。[3]2011年，《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法（暂行）》第八条第2款规定，房屋征收项目和征收范围确定后，区县（自治县）、北部新区房屋征收部门书面通知有关部门暂停办理相关手续，并在征收范围内公布。土地、规划、市政、工商等行政管理部门应在征收范围内按职责分工做好以下工作：（一）暂停办理土地使用权和房屋买卖、交换、析产、分割、赠与、抵押、典当、分户、出租、改变用途、调配等手续，禁止新建、扩建、改建房屋（经鉴定的危房排危除外）；（二）暂停核发营业执照。监督售货亭、摊位等临时服务网点在征收公告确定的搬迁期限内自行拆除或迁出。

        2021年重庆市的《条例》第十三条规定了暂停处分措施，第1款是对590号令内容的强调。第2款规定，房屋征收范围公布后，有下列行为之一的，不增加补偿：（一）转让土地使用权、房屋所有权或者设定其他权利；（二）以征收范围内的房屋为住所或者经营场所申请办理企业、个体工商户及其他组织的设立或者变更登记；（三）其他不当增加补偿费用的行为。第3款规定，区县（自治县）房屋征收部门应当将房屋征收项目、征收范围及前两款所列事项在征收范围内公布，并书面通知教育、公安、民政、规划自然资源、城市管理、市场监管、不动产登记等部门和机构暂停办理相关手续。暂停办理通知应当载明暂停的事项和期限，暂停期限自公布之日起最长不得超过一年。[4]

        对于暂停措施有如下问题需要进行分析：第一，暂停措施性质上属于管制性措施，如果管制太过，是否会构成管制性征收（regulatory takings）？暂停措施依赖于征收范围的确定，则征收范围的确定又属于什么性质的行政行为？第二，暂停措施的效力与司法审查。在实务中，暂停措施可以使当事人的权利暂时冻结，暂停通知还具有使原有经营场所许可被撤销的效果，[5]这种限制措施是否具有可诉性？现有的裁决规则可以分为如下两类：第一，限制措施系内部行为无可诉性，所以驳回原告起诉。[6]第二，虽然该行为有可诉性，但认可了暂停处分措施的合法性。[7]第三，该一年期限能否多次延长或者多次实施。按现有裁决，超过1年期的冻结决定不足以导致征收决定被撤销。[8]因为现有立法均未对实施暂停措施的次数作出限制，如果征收人反复多次实施一年期的暂停处分措施，会对相对人行为严重的权利限制，而无任何救济途径与方法。
 

        （一）征收决定诉讼

        行政决定诉讼，通常是相对人不服征收决定而产生的一种诉讼类型。征收决定一般包含征收项目、征收范围、征收部门、征收实施单位、征收补偿方案、签约时间、诉权与起诉期限等事项。国有土地与集体土地的征收均已经采用列举型公共利益，如国有土地房屋征收与补偿条例列举了如下公共利益：国防外交公益、基础设施公益、公用事业公益、保障性安居工程公益、旧城改建公益和其他公益。590号令第九条规定，征收行为必须符合“四规划与一计划”要求。按照行政诉讼法第34条，由被告对此承担证明责任。实务中，被告作为市县级人民政府仅需由本区域内相关行政机关出具征收行为符合“四规划一计划”的要求即可，无需再由类似机关举示其他项目批准手续，司法机关对此不予以审查。如在个案中，法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》对选址意见书、施工许可证等并无规定，石柱县政府作出征收决定有无选址意见书、何时颁发施工许可证、是否违背施工及销售常规不属本案审查的范围，对此不予评述。[11]按《重庆市条例》第12条规定，因旧城区改建需要征收房屋的，需要双三分之二比例的同意才能启动征收程序。这也是对类似公益征收行为的程序性限制。
 

        征收补偿方案一般形成于征收决定做出之前，且会作为征收决定的公告内容之一，并且征求意见期限不得少于30日。征收方案的征求意见时限少于30日是否构成征收决定程序的瑕疵足以导致该行政征收决定被撤销？从现有司法裁决来看，并不影响征收决定行为的效力。[12]

       
        征收范围的确定直接影响行政相对人的权益，在《征收补偿方案》中“具体征收范围以项目规划红线为准”，此时相对人有义务查询规划总平面图，确认征收决定所使用的规划红线位置。如果经查询不在此征收范围之内，则应在征收决定诉讼中提出此项证据，否认征收决定行为对于原告的限制效力。通常我们知道“控制性详细规划”七线，包括规划红线、蓝线、黑线、橙线、黄线与紫线的准确含义。[13]关于征收依据的讨论。通常征收决定公告均会写明“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”，这是来自于国务院590号令第13条第3款的内容。《土地管理法》第58条规定，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的可以收回土地使用权，并给予适当补偿。《城市房地产管理法》第20条规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。民法典中也对建设使用权收回与补偿事项做出了规定，如《民法典》第358条规定，建设用地使用权期限届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依据该法第二百四十三条的规定对该土地上的房屋以及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。
 

         （二）征收补偿诉讼
 

         补偿决定之诉具有承接性，该诉不受前期征收决定之诉结果的影响，但如果败诉则会触发强制执行程序。补偿之诉具有单独性，无论征收决定是否有效，补偿决定之诉单纯通过公平性要件进行审查。
 

        在实务中上，补偿决定之诉可能会因欠缺法定要件而被人民法院撤销或者被确认违法。第一，侵犯相对人选择权的行政补偿决定无效。法律明确规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。如果侵犯被征收人的选择权，则法院会撤销该补偿决定。[14]第二，如果没有送达分户评估报告给作为原告的被征收人，该决定同样可能会被撤销。因为这样剥夺了权利人对资产的评估与复核的权利。[15]第三，如果在征收决定发布之前就由“被征收人”选择评估机构，也违背了条例的规定。[16]所以评估机构的选择应在征收决定发布之后，而不能在之前，但问题是，征收决定通常要附带征收补偿方案，而补偿方案最重要的指标就是经过评估拟被征收不动产的价格，如果评估机构不能由拟被征收人选定，则无法产生评估机构，自然不能做出有效的评估价格。第四，如果行政机关补偿决定书用于产权调换的房屋不在征收决定附带的补偿方案范围之内，此时补偿决定也会因欠缺法定要件而被撤销。
 

        非诉强制执行依据最高人民法院法释（2012）4号文，[17]该文件是依据590号令第二十八条的规定，适用于被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的情形。该解释使强制执行的具体实施部门转移至申请强制执行的行政机关，人民法院审查后裁定准予执行，再交由行政机关执行，法院只负责审查其申请的合法性。依据法释（2013）第5号，如果立法已经赋予行政机关强制执行权，人民法院则不受理行政机关提出的非诉强制执行申请。[18]

        非诉强制执行申请有相应的流程，包括申请与裁定程序。行政机关必须在法定期限内提出申请，是相对人法定起诉期限届满之时起3个月内提出，人民法院应在30日内裁定，可以裁定不予受理，裁定不予执行或者裁定准予执行。如补偿决定存在如下情形则裁定不予强制执行：明显缺乏事实依据、明显缺乏法律法规依据、明显不符合公平补偿原则明显违反行政目的，严重损害公共利益或者严重违反法定程序或正当程序或者超越职权等。

        在裁定性质上，这类属于行政裁定，还是司法裁定？法律对此并未做出明确界定。在程序上在程序上该裁定做出之前仅需申请机关单方提供材料，在实体上未赋予被执行人的相应权利。对于申请人而言，如果对于法院的裁定有异议，可以申请复议，上级法院的法定的期限内应做出相应的决定。当然不赋予相对人对裁定的异议权有一定的道理，就是被征收人从未在法定期限内向征收人或者其他方主张权利，此时才会启动非诉强制执行程序，如果由被征收人通过裁定异议程序否认征收及补偿事实，则会破坏既有法秩序。

        （二）诉讼强制执行

        如果被征收人不履行征收决定与征收补偿决定，也没有对此提起诉讼，则可以适用非诉行政强制执行程序。如果对征收决定或者补偿决定经过了诉讼，则需要适用民事诉讼中的执行程序，而这是来自于《行政诉讼法》第101条的授权。

        法释（2018）1号第152条规定，对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申请人民法院强制执行。

        以行政补偿决定诉讼为例，法院作出的裁决可能是驳回请求、确认违法两种情形。此时如果驳回当事人请求，意味着行政机关的征收补偿决定生效。当事人可以申请执行是的补偿决定，而非行政判决书或者裁定书。如果行政补偿决定被确认违法，行政机关如果可以直接申请执行行政补偿决定的话，是否需要法院对此事项进行裁定？对此问题，有两种观点。第一种观点是无须裁定，行政机关直接申请执行，理由是被确认违法的裁决并没有直接废除行政补偿决定的效力。第二种观点是需要裁定，但本质是裁定执行该行政补偿决定。

        另外一种情况是，协议一方不履行已经达成的征收补偿协议进而引发诉讼。签订征收补偿协议后，征收人与被征收人均可能会不履行征收补偿协议。依据《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定：相对人认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可依法提起行政诉讼。所以在实务中，相对人提起类似诉讼属于行政诉讼。

        《条例》第四十三条第1款规定，征收补偿协议订立后，区县（自治县）房屋征收部门应当按照协议约定及时履行补偿义务；未履行补偿义务的，被征收人可以依法向人民法院提起诉讼。第2款规定被征收人应当按照协议约定及时履行搬迁义务；有其他实际使用人的，被征收人应当督促实际使用人按期搬迁。被征收人超过搬迁期限不履行搬迁义务，经催告仍不履行的，区县（自治县）房屋征收部门可以作出要求其履行协议的书面决定。被征收人在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且经催告仍不履行书面决定的，区县（自治县）房屋征收部门可以依法申请人民法院强制执行。
 

[1] 刘连泰，政府对拟征收不动产的管制，法律科学，2014年第2期。

[2] 第十一条 拆迁范围确定后，由当地县级以上地方人民政府房屋拆迁主管部门通知房屋拆迁所在地公安部门暂停办理向拆迁范围内迁入居民户口和居民分户。因出生、军人复转退、婚嫁等确需入户或者分户的，经县级以上地方人民政府批准后，方可办理。

[3] 第十二条　拆迁范围确定后，拆迁范围内的单位和个人，不得进行下列活动：(一)新建、扩建、改建房屋；(二)改变房屋和土地用途；(三)租赁房屋。房屋拆迁管理部门应当就前款所列事项，书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年；拆迁人需要延长暂停期限的，必须经房屋拆迁管理部门批准，延长暂停期限不得超过1年。

[4] 按重庆市条例的规定，事实上已经不可能存在房屋征收范围确定之后，转让、设定权利或者新设企业的行为。因为不动产物权中的多数权利均需要登记才能公示，新设企业同样需要登记才能达到权利形成与变动的目的。

[5] 宿州市埇桥区金路人家餐厅与宿州市食品药品监督管理局许可撤销上诉案，安徽省宿州市中级人民法院 (2014)宿中行终字第00018号。

[6] 戴利华与杭州市国土资源局行政征用、行政强制案，浙江省杭州市上城区人民法院 (2014)杭上行初字第99号。

[7] 何珂玟、连静与苏州市住房和城乡建设局行政征收案 江苏省苏州市中级人民法院  (2014)苏中行终字第00200号。

[8] 潘秀杭等与杭州市上城区人民政府房屋行政征收上诉案，浙江省高级人民法院(2014)浙行终字第89号。

[9] 最高人民法院关于印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》的通知。

[10] 最高人民法院行政审判庭关于权利人在民事诉讼中对行政行为提出异议行政诉讼起诉期限是否应当扣除的答复（2017年5月）。

[11] 阮仁碧等与石柱土家族自治县人民政府征收决定上诉案，重庆市高级人民法院  (2014)渝高法行终字第00089号。

[12] 骆雪申等诉富阳市人民政府房屋行政征收案，浙江省高级人民法院 (2013)浙行终字第181号。

[13] 规划红线指城市道路用地规划控制线，包括用地红线、道路红线和建筑红线，体现在对容积率、建设密度和建设高度等的规划管理。规划蓝线是指水域保护区，即城市各级河、渠道用地规划控制线。规划绿线是指城市各类绿地范围的控制线。规划黑线指城市电力的用地规划控制线。建筑控制线原则上在电力规划黑线以外，建筑物任何部分不得突入电力规划黑线范围内。规划橙线是指为了降低城市中重大危险设施的风险水平，对其周边区域的土地利用和建设活动进行引导或限制的安全防护范围的界线。划定对象包括核电站、油气及其他化学危险品仓储区、超高压管道、化工园区及其他安委会认定须进行重点安全防护的重大危险设施。规划黄线是指对城市发展全局有影响的、城市规划中确定的、必须控制的城市基础设施用地的控制界线。规划紫线是指国家历史文化名城内的历史文化街区的保护范围界线，以及优秀历史建筑的保护范围界线。

[14] 何刚诉淮安市淮阴区人民政府房屋征收补偿决定案，2014年度征收拆迁十大案例。

[15] 艾正云、沙德芳诉马鞍山市雨山区人民政府房屋征收补偿决定案，2014年度征收拆迁十大案例。

[16] 文白安诉商城县人民政府补偿决定案，2014年度征收拆迁十大案例。                                    

[17] 最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定（法释2012第4号文）。

[18] 最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复（2013年3月25日最高人民法院审判委员会第1572次会议通过）。